Решение Тюменского УФАС России от 07.04.2010 г № К10/23

О нарушении законодательства в сфере организации транспортного обслуживания населения

Резолютивная часть объявлена 24.03.2010.
Решение в полном объеме изготовлено 07.04.2010.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии:
Поткина И.В. - заместитель руководителя управления - начальник отдела;
Члены Комиссии:
Москвичева О.Н. - начальник отдела;
Олюнина Н.Ю. - специалист-эксперт,
рассмотрев дело N К10/23 по признакам нарушения администрацией Ишимского муниципального района Тюменской области (627750, Тюменская область, г. Ишим, ул. Ленина, 48) части 1 статьи 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
в присутствии представителей ответчика - администрации Ишимского муниципального района Тюменской области,
Установила:
В Тюменское УФАС поступило заявление ИП Б. (вх. 8685 от 27.11.2009) с жалобой на действия администрации Ишимского муниципального района по факту отказа от заключения с ним договора на перевозку пассажиров в соответствии с пунктом 2.4 Положения об организации перевозок пассажиров коммерческим транспортом в границах Ишимского муниципального района, утв. распоряжением главы администрации Ишимского муниципального района Тюменской области от 14.06.2007 N 732-р (далее - Положение).
В результате рассмотрения материалов, представленных заявителем, а также Администрацией, было установлено следующее.
В соответствии с Положением организацией транспортного обслуживания населения муниципального района, а также выдачей разрешений на перевозку пассажиров (допуск) занимается комиссия по транспортному обслуживанию населения Ишимского района, созданная распоряжением главы района N 233-р от 09.03.2007. На основании пункта 2.2 Положения допуск на муниципальную маршрутную сеть перевозчиков и порядок их работы на маршрутах определяется разрешением, выдаваемым перевозчику ежегодно комиссией по транспортному обслуживанию населения Ишимского района на основании заявления перевозчика. Договор на перевозку пассажиров заключается после получения указанного разрешения. У ИП Б. такое разрешение отсутствует.
Вместе с тем предоставление администрацией Ишимского муниципального района хозяйствующим субъектам возможности осуществлять предпринимательскую деятельность (оказание услуг по пассажирским перевозкам) на определенном рынке минуя процедуру торгов, квалифицируется как предоставление таким хозяйствующим субъектам муниципальной преференции. В свою очередь, муниципальная преференция может быть предоставлена только с предварительного письменного согласия антимонопольного органа, за исключением случая, когда передача такого права происходит по результатам проведения торгов.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
На основании изложенного Тюменским УФАС России приказом от 24.02.2010 N 77 в отношении администрации Ишимского муниципального района возбуждено дело N К10/23 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
На заседании Комиссии 24.03.2010 представители ответчика пояснили, что Администрацией приняты новые муниципальные правовые акты, регламентирующие организацию перевозок пассажиров, а именно:
1) Положение о проведении конкурсного отбора на право заключения договора на перевозку пассажиров и багажа по пригородным и междугородним маршрутам, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 26;
2) Положение об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27.
Положение об организации перевозок пассажиров коммерческим транспортом в границах Ишимского муниципального района, утв. распоряжением главы администрации Ишимского муниципального района Тюменской области от 14.06.2007 N 732-р, признано утратившим силу (п. 5 постановления администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27).
Комиссия, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, пришла к следующим выводам.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения муниципального района относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
Распоряжением главы администрации Ишимского муниципального района Тюменской области от 14.06.2007 N 732-р было утверждено Положение об организации перевозок пассажиров коммерческим транспортом в границах Ишимского муниципального района, в соответствии с которым допуск на муниципальную маршрутную сеть перевозчиков и порядок их работы на маршрутах определялся разрешением, выдаваемым перевозчику ежегодно комиссией по транспортному обслуживанию населения Ишимского района (п. 2.2). На основании указанного разрешения с администрацией Ишимского района заключался договор на осуществление пассажирских перевозок (п. 2.4 Положения).
В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот является муниципальной преференцией.
К объектам гражданских прав в соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.
В рассматриваемом случае фактическое предоставление Администрацией хозяйствующим субъектам возможности осуществлять предпринимательскую деятельность (оказание услуг по пассажирским перевозкам) на определенном рынке минуя процедуру торгов, квалифицируется как предоставление такому хозяйствующему субъекту муниципальной преференции.
В соответствии со ст. 20 Закона о защите конкуренции муниципальная преференция может быть предоставлена только с предварительного согласия антимонопольного органа. В свою очередь, порядок предоставления муниципальной преференции регламентирован гл. 5 Закона о защите конкуренции. В частности, ст. 20 Закона о защите конкуренции предусматривается, что муниципальная преференция может быть предоставлена только с предварительного письменного согласия антимонопольного органа на заявление органа местного самоуправления о предоставлении такой помощи в целях, предусмотренных ст. 19 Закона о защите конкуренции. Вместе с тем в Законе о защите конкуренции указаны случаи, когда передача указанного права на выполнение пассажирских перевозок не будет являться муниципальной преференцией. Среди прочих таким случаем является передача такого права в результате проведения торгов.
Вместе с тем из пункта 5 предоставленного Комиссии постановления от 19.02.2010 N 27 следует, что Положение об организации перевозок пассажиров коммерческим транспортом в границах Ишимского муниципального района, утв. распоряжением главы администрации Ишимского муниципального района от 14.06.2007 N 732-р, признано утратившим силу.
Таким образом, в действиях Администрации содержалось нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии муниципального правового акта - Положения об организации перевозок пассажиров коммерческим транспортом в границах Ишимского муниципального района, утв. распоряжением главы администрации Ишимского муниципального района от 14.06.2007 N 732-р, позволяющего предоставлять хозяйствующим субъектам муниципальные преференции и без соблюдения требований антимонопольного законодательства.
В ходе анализа представленных Комиссии муниципальных правовых актов, принятых взамен утратившего силу указанного выше Положения, установлено следующее.
1.Положение об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27 (далее также Положение N 27), регулирует отношения, связанные с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению, организацией и осуществлением транспортного обслуживания в границах Ишимского муниципального района (п. 2). В соответствии с п. 9 Положения N 27 перевозка пассажиров по маршруту осуществляется юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (перевозчиком) на основании разрешения, выданного администрацией Ишимского муниципального района, и договора на осуществление перевозок, заключенного с администрацией. Согласно п. 10 Положения N 27 перевозчик определяется комиссией по транспортному обслуживанию населения района (далее также - комиссия).
Согласно п. 33 Положения N 27 основанием для выдачи разрешения на перевозку пассажиров и заключения договора являются:
1) протокол комиссии, в который заносятся победители процедуры отбора с указанием конкретного маршрута, который передается победителю на обслуживание;
2) открытие нового маршрута по предложению перевозчика, претендующего на осуществление регулярных перевозок по данному маршруту и соответствующего установленным требованиям, предъявляемым к обслуживанию открываемого маршрута (в указанном случае договор на перевозку пассажиров и багажа заключается сроком на 1 год, по истечении которого договор заключается согласно указанному выше подпункту 1).
Таким образом, Положение N 27, регулирующее организацию и осуществление транспортного обслуживания населения, не предусматривает отбор перевозчиков по результатам именно торгов.
Также необходимо отметить, что п. 18 Положения N 27 не соответствует корреспондирующим ему п. п. 4 и 8 Положения, согласно которым маршрутная сеть, представляющая из себя реестр маршрутов, включающих порядковый номер, наименование маршрута с указанием начального и конечного пунктов, времени отправления, дней следования и протяженность маршрутов, разрабатывается отделом экономики и прогнозирования администрации и утверждается ежегодно постановлением администрации Ишимского муниципального района. Из п. 18 Положения N 27 следует, что схема маршрута утверждается перевозчиком, что не соответствует также и п. 6 ч. 1 ст. 15 Закона о местном самоуправлении, поскольку утверждение схемы маршрута является составляющим звеном в цепочке действий органа местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения.
Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Кроме того, п. 2 постановления администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27 утвержден состав комиссии по организации перевозок пассажиров, в который включен начальник Ишимского автовокзала.
Вместе с тем согласно Положению о комиссии по организации перевозок, утв. п. 3 постановления администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27, комиссия является постоянно действующим коллегиальным органом при администрации Ишимского муниципального района, в компетенцию которой входят, в том числе, полномочия по отбору перевозчиков, рассмотрение споров и жалоб перевозчиков, организаций, граждан. Следовательно, включение в состав такой комиссии представителя хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на рынке транспортных услуг, является недопустимым, поскольку может повлиять на состояние конкуренции на данном рынке.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
2.Постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 26 утверждено Положение о проведении конкурсного отбора на право заключения договора на перевозку пассажиров и багажа по пригородным и междугородним маршрутам (далее также - Положение N 26). Согласно п. 1.4 Положения N 26 перевозчики определяются комиссией на основании результатов конкурсного отбора.
В соответствии с общими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) конкурс - есть форма торгов, представляющая собой отбор ограниченного количества участников, предложивших лучшие условия заключения договора из общего числа претендующих лиц (ст. 447). При этом согласно ст. 448 ГК РФ при проведении конкурса извещение о его проведении, сделанное организатором торгов не менее чем за 30 дней до его проведения, должно содержать, во всяком случае, сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. В случае, если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок.
Вместе с тем представленное Комиссии Положение N 26 не содержит ясной и четко прописанной процедуры проведения конкурса по отбору перевозчиков, как-то: по опубликованию надлежащего извещения о проведении конкурса, по составу требуемых для участия в конкурсе документов, по оценке представленных претендентами заявок:
1) не представляется возможным установить, в какие сроки публикуется извещение о проведении конкурса, а также его содержание: из п. 3.2 следует, что в СМИ не позднее чем за 30 дней публикуются показатели оценки процедуры отбора; согласно п. 3.3 процедура отбора перевозчиков объявляется не позднее чем за месяц до даты начала ее проведения с сообщением в средствах массовой информации. То есть указанное в Положении N 26 не предусматривает обязательное опубликование таких сведений, как время и место проведения конкурса, порядок его проведения, в том числе об оформлении участия в конкурсе (перечне документов, необходимых для участия в конкурсе и т.п.);
2) согласно п. 3.9 комиссия проводит оценку представленных претендентами документов, в том числе по возрасту водительского персонала. Однако ни форма заявки на участие в конкурсном отборе (приложение N 1 к Положению N 26), ни оценочные показатели (приложение N 2 к Положению N 26), которые, кстати, согласно п. 3.2 публикуются, не содержат указанного параметра оценки.
Неопубликование необходимой и достаточной информации о процедуре конкурса, о требуемых для предоставления документах для участия в нем ведет, в том числе, к ограничению доступа к участию в торгах.
Кроме того, согласно буквальному толкованию Положения N 26 для участия в конкурсном отборе - на осуществление пассажирских перевозок - претендентом, в том числе, требуется представить лицензию на право осуществления медицинской деятельности, документы, подтверждающие квалификацию медицинского персонала, выполняющего медицинское освидетельствование и медицинский осмотр водителей (п. 2.1, п. 5 формы заявки на участие в конкурсе, п. 5.1 оценочных показателей). Вместе с тем в соответствии с п. 62 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" для осуществления пассажирских перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, требуется получение лицензии на осуществление перевозок пассажиров, а не медицинской деятельности.
Согласно п. 4.4 Положения N 26 в случае, если только один претендент признан участником конкурсного отбора на маршрут, то он считается победителем, как единственный обратившийся, что не соответствует п. 5 ст. 447 ГК РФ, в соответствии с которым конкурс, в котором участвовал только один участник, признается несостоявшимся.
Таким образом, Положение N 26 создает предпосылки для организатора торгов по совершению действий, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: по координации деятельности его участников, созданию участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, нарушению порядка определения победителя или победителей торгов, а также ограничению доступа к участию в торгах. Указанные действия могут привести к нарушению ст. 17 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Положения N 26 и N 27 представлены ответчиком Комиссии в качестве доказательств устранения вменяемого ему изначально нарушения антимонопольного законодательства - ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выражающегося в принятии муниципального правового акта по организации пассажирских перевозок, позволяющего предоставлять хозяйствующим субъектам муниципальные преференции и без соблюдения требований антимонопольного законодательства.
Вместе с тем Комиссия приходит к выводу о неустранении ответчиком нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку вновь принятые муниципальные правовые акты (Положение об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27, Положение о проведении конкурсного отбора на право заключения договора на перевозку пассажиров и багажа по пригородным и междугородним маршрутам, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 26), также регламентирующие деятельность по организации пассажирских перевозок, могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции по указанным выше основаниям.
Таким образом, в действиях администрации Ишимского муниципального района содержатся нарушения:
1) ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в принятии муниципальных правовых актов:
- Положения о проведении конкурсного отбора на право заключения договора на перевозку пассажиров и багажа по пригородным и междугородним маршрутам, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 26, реализация которого может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (возможная координация деятельности его участников, создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, а также ограничение доступа к участию в торгах);
- Положения об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27, согласно которому в состав комиссии по организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района включен представитель хозяйствующего субъекта - начальник Ишимского автовокзала;
2) ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в принятии муниципального правового акта - Положения об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27, в соответствии с которым хозяйствующие субъекты наделяются функциями и правами органа местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения (утверждение перевозчиком схемы маршрута).
Учитывая изложенное, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, пунктом 1 части 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
Решила:
1.Признать в действиях администрации Ишимского муниципального района Тюменской области нарушения:
1) ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в принятии муниципальных правовых актов:
- Положения о проведении конкурсного отбора на право заключения договора на перевозку пассажиров и багажа по пригородным и междугородним маршрутам, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 26, реализация которого может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (возможная координация деятельности его участников, создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, а также ограничение доступа к участию в торгах);
- Положения об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27, согласно которому в состав комиссии по организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района включен представитель хозяйствующего субъекта - начальник Ишимского автовокзала;
2) ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии муниципального правового акта - Положения об организации перевозок пассажиров на территории Ишимского муниципального района, утв. постановлением администрации Ишимского района от 19.02.2010 N 27, в соответствии с которым хозяйствующие субъекты наделяются функциями и правами органа местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения (утверждение перевозчиком схемы маршрута).
2.Выдать администрации Ишимского муниципального района обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при организации транспортного обслуживания населения Ишимского муниципального района Тюменской области.
Председатель Комиссии
И.В.ПОТКИНА
Члены Комиссии
О.Н.МОСКВИЧЕВА
Н.Ю.ОЛЮНИНА
Настоящее решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.