Решение Тюменского УФАС России от 16.04.2010 г № К09/207

О нарушении запрета наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления

Резолютивная часть объявлена 26.03.2010.
Решение в полном объеме изготовлено 16.04.2010.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

    Председатель Комиссии: Поткина И.В.    - заместитель       руководителя
                                             управления;
    Члены комиссии:        Москвичева О.Н. - начальник отдела;
                           Валеев Р.И.     - главный специалист-эксперт,

рассмотрев дело N К09/207, возбужденное по признакам нарушения администрацией г. Тюмени (625036, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Первомайская, 20) и департаментом имущественных отношений администрации города Тюмени (625036, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Первомайская, 20) ч. 3 ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Установила:
В результате проведения по поручению ФАС России внепланового контрольного мероприятия по проверке соблюдения администрацией г. Тюмени требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон о защите конкуренции) при взаимодействии органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке ритуальных услуг, оформленных актом от 01.07.2009 N 57, было установлено следующее.
Администрацией г. Тюмени (далее - Администрация) в целях организации текущего содержания кладбищ в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) создано 2 специализированных службы по вопросам похоронного дела: МАСУ "Ахират" и МАСУ "Некрополь" (распоряжение Администрации от 03.04.2008 N 268-рк).
В соответствии со своими Уставами данные учреждения являются некоммерческими организациями, созданными для обеспечения функций специализированной службы по вопросам похоронного дела, выполнению обязанностей по погребению умерших граждан в соответствии с гарантированным перечнем услуг, содержанию городских кладбищ и удовлетворению спроса населения ритуальными услугами (п. 1.3). Предметом деятельности учреждений является оказание ритуальных услуг и содержание городских кладбищ (п. 2.3). При этом учреждения вправе заниматься предпринимательской деятельностью (п. 2.6), к которой относится:
1) реализация в розницу и оптом предметов похоронного ритуала;
2) проведение операций, связанных с закупкой, доставкой материалов и сырья для производства предметов похоронного ритуала;
3) торгово-закупочная деятельность;
4) снабженческо-сбытовая деятельность.
Приказом департамента имущественных отношений Администрации от 11.07.2008 N 492 в оперативное управление МАСУ "Некрополь" переданы 14 муниципальных кладбищ.
В свою очередь закрепление за специализированной службой на праве оперативного управления или хозяйственного ведения муниципальных кладбищ было предусмотрено Положением об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Тюмени, утв. постановлением Администрации от 28.12.2006 N 31-пк (п. 3.1.1) . Кроме того, указанным Положением специализированные службы также были наделены полномочием по выдаче разрешений на захоронение.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования: поселений и городских округов.
Как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (ст. 18) . Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.
МАСУ "Ахират" и МАСУ "Некрополь" являются хозяйствующими субъектами (в соответствии с уставом занимаются предпринимательской деятельностью).
Исходя из изложенного, Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Тюмени, утв. постановлением Администрации от 28.12.2006 N 31-пк (далее также - Положение об организации ритуальных услуг), в части, касающейся передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление специализированным службам муниципальных кладбищ, а также приказ департамента имущественных отношений Администрации от 11.07.2008 N 492 "О передаче имущества" противоречили нормам Закона о погребении и Закона о защите конкуренции.
В целях устранения замечаний, изложенных в акте, письмом Администрации (вход. от 03.09.2009 N 6425) Управлению на рассмотрение был представлен проект постановления Администрации "О внесении изменений в постановление от 28.12.2006 N 31-пк".
В результате анализа указанного проекта постановления установлено, что часть нарушений устранена, например, в проекте убрали полномочия службы по выдаче разрешений на захоронение.
Вместе с тем нарушение, содержащееся в п. 3.1.1 Положения, фактически не устранено, несмотря на новую формулировку, в соответствии с которой "кладбища передаются специализированной службе на основании муниципального задания на оказание муниципальной услуги по содержанию мест захоронения".
В сопроводительном письме от 21.07.2009 к акту внепланового контрольного мероприятия Администрация в обоснование законности передачи кладбищ в соответствии с приказом департамента имущественных отношений Администрации от 11.07.2008 N 492 ссылается на то, что за МАСУ "Некрополь" на праве оперативного управления закреплены только заборы, ворота, строения, элементы благоустройства, т.е. только то имущество, которое необходимо организации для надлежащего исполнения своих функций. При этом, по мнению Администрации, земельные участки, места погребения, места захоронения в состав данного имущества не входят.
Однако, согласно приказу департамента имущественных отношений Администрации от 11.07.2008 N 492 за МАСУ "Некрополь" на праве оперативного управления закреплены именно кладбища (всего 14).
В соответствии с п/п "ж" п. 1.2 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Тюмени, утв. постановлением Администрации от 28.12.2006 N 31-пк, кладбище - это градостроительный комплекс или объект, содержащий места для захоронения умерших или их праха после кремации. Представленные Администрацией технические паспорта на 3 кладбища содержат 3 раздела, в первом из которых содержатся общие сведения о кладбище, включая его площадь, емкость, число могил; во втором - сведения о наличии ограждений и сооружений на участке; в третьем - сведения о наличии строений, элементов благоустройства, передаточных устройств, зеленых насаждений.
Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
На основании изложенного приказом Тюменского УФАС России от 24.11.2009 N 651 в отношении администрации города Тюмени было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства. Впоследствии определением от 16.12.2009 N К09/207-02 к участию в деле в качестве ответчика также привлечен департамент имущественных отношений администрации г. Тюмени (далее также - Департамент).
В заседании Комиссии представители ответчиков пояснили следующее.
1.Согласно объяснениям Департамента, в целях выполнения обязанностей специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию городских кладбищ в соответствии с Законом о погребении, положениями ст. 296 ГК РФ, ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее также - Закон об автономных учреждениях), распоряжением администрации г. Тюмени от 10.02.2003 N 409, приказом Департамента от 11.07.2008 N 492 за МАСУ "Некрополь" было закреплено на праве оперативного управления имущество, обозначенное в технических документах ФГУП "Ростехинвентаризация" как "кладбище" - заборы, ворота, элементы благоустройства, строения, - то есть, только то имущество, которое необходимо учреждению для надлежащего исполнения своих функций. Земельные участки, места погребения, места захоронения в состав данного имущества не входят. В связи с тем, что в первоначальной редакции приказа от 11.07.2008 N 492 была допущена некорректная формулировка: "закрепление на праве оперативного управления кладбищ", приказом Департамента от 18.08.2009 N 680 внесены изменения в приказ N 492 в части правильного изложения передаваемого в оперативное управление имущества, а именно - имущественных комплексов кладбищ, включающих строения, ограждения, заборы, калитки. Таким образом, по мнению Департамента, передача в оперативное управление МАСУ "Некрополь" указанного имущества (строения, ограждения, заборы, калитки, исключая земельные участки, осуществлена Департаментом в соответствии с действующим законодательством. В свою очередь, права владения, пользования и распоряжения в отношении муниципального имущества, расположенного на территории муниципальных кладбищ, иным хозяйствующим субъектам не передавались.
2.Администрация г. Тюмени заявила ходатайство о прекращении производства по делу в связи с добровольным устранением выявленных нарушений антимонопольного законодательства, в доказательство чего Комиссии представлено постановление Администрации от 28.01.2010 N 9-пк о внесении соответствующих изменений в Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Тюмени, утв. постановлением Администрации от 28.12.2006 N 31-пк (далее также - Положение об организации ритуальных услуг). При этом Администрация уточняет, что согласна не со всеми позициями вменяемого ей нарушения антимонопольного законодательства.
В частности, по вопросу ведения смотрителем кладбища, назначенным специализированной службой, учета захоронения в книги регистрации захоронений Администрация полагает, что данная обязанность специализированной службы осуществляется в рамках обеспечения работы кладбищ, не является в силу действующего законодательства властным полномочием органов местного самоуправления и относится к видам услуг по техническому обеспечению реализуемых администрацией города Тюмени полномочий по содержанию кладбищ. Данная услуга осуществляется специализированной службой в рамках муниципального задания на содержание кладбищ, формируемого департаментом жилищно-коммунального хозяйства. Также, по мнению Администрации, ведение смотрителем кладбища учета захоронения в книги регистрации захоронений не является нарушением антимонопольного законодательства еще и потому, что в соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. По мнению Администрации, таким случаем являются нормы ст. ст. 9 , 12 , ч. 2 ст. 25 , ст. 29 Закона о погребении, ч. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, которые предусматривают возможность функционирования специализированной службы в форме муниципального автономного учреждения, при этом разрешая оказывать платные услуги по погребению, в том числе и в рамках гарантированного перечня услуг по погребению.
Таким образом, действующая редакция Положения об организации ритуальных услуг не устанавливает ограничений по допуску на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, оказанием которых может заниматься любой хозяйствующий субъект; специализированной службе не переданы какие-либо исключительные права на этом рынке, на нее лишь возложена обязанность по оказанию на безвозмездной основе услуг по гарантированному перечню, которая прямо закреплена ч. 2 ст. 9 , ч. 3 ст. 12 Закона о погребении.
Комиссия, рассмотрев имеющиеся в материалах дела сведения и документы, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, пришла к следующим выводам.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
При этом в соответствии с п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (ч. 1 ст. 4 Закона об автономных учреждениях).
Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг (ч. 2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях). Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 Закона об автономных учреждениях).
Кроме указанных в ч. 2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (ч. 6 ст. 4 Закона об автономных учреждениях).
Согласно разъяснениям ФАС России, в случае, если на основании данных бухгалтерского учета и налоговой отчетности антимонопольным органом будет установлен факт получения автономным учреждением дохода от осуществляемого вида (видов) деятельности, такое учреждение следует рассматривать в качестве хозяйствующего субъекта в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.
МАСУ "Ахират" и МАСУ "Некрополь" в соответствии со своими уставами имеют право заниматься предпринимательской деятельностью. Из представленных Комиссии бухгалтерских балансов за 2008 - 2009 гг. следует, что МАСУ "Некрополь" и МАСУ "Ахират" такой деятельностью занимаются, следовательно, данные автономные учреждения являются хозяйствующими субъектами в понимании Закона о защите конкуренции.
Здесь необходимо отметить, что в рассматриваемом случае объективную сторону нарушения антимонопольного законодательства Администрацией составляет не совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, как полагает Администрация, а наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, выражающееся в принятии муниципального правового акта - Положения об организации ритуальных услуг , предусматривающего возможность передачи в оперативное управление или хозяйственное ведение специализированных служб муниципальных кладбищ (п. 3.1.1) , а также наделении указанных организаций полномочиями по выдаче разрешений на захоронение (п/п "б" п. 2.2.2) , регистрации и учету захоронений (п/п "д" п. 2.2.2 , п. 2.2.4 , 2.2.5 и т.д.), отводу земельных участков (п. 3.3.5 и т.д.).
В заседании Комиссии установлено, что в целях устранения указанных нарушений Администрацией постановлением от 28.01.2010 N 9-пк были внесены изменения и дополнения в указанное Положение . Однако, анализ новой редакции Положения об организации ритуальных услуг свидетельствует о том, что Администрацией устранены не все указанные нарушения: за специализированными службами сохранены полномочия по регистрации и учету захоронений, отводу земельных участков (п/п "в" , "д" п. 2.2.2 , 2.2.5 , 3.1.4 ), то есть функции контрольно-распорядительного характера. Также из Положения следует, что специализированные службы оказывают услуги по погребению на платной основе, в том числе по гарантированному перечню (п. п. 2.1.2 , 2.1.10 ).
Из изложенного следует, что Положением об организации ритуальных услуг специализированные службы наделяются не только функциями по организации ритуальных услуг, но и правом оказывать платные ритуальные услуги.
На основании изложенного Комиссия приходит к выводу о частичном устранении Администрацией выявленных нарушений антимонопольного законодательства.
Таким образом, в действиях администрации г. Тюмени содержится нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии муниципального правового акта - Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Тюмени, утв. постановлением Администрации от 28.12.2006 N 31-пк , - в соответствии с которым специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, наделяются функциями и правами органов местного самоуправления по организации ритуальных услуг: регистрации и учету захоронений, отводу земельных участков.
В связи с предоставлением Департаментом документов, свидетельствующих об устранении вменяемого нарушения (приказ от 18.08.2009 N 680), дело в отношении данного ответчика подлежит прекращению.
Руководствуясь статьей 23 , частью 1 статьи 39 , частями 1 - 4 статьи 41 , статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
решила:
1.Признать в действиях администрации города Тюмени нарушение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии муниципального правового акта - Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Тюмени, утв. постановлением Администрации от 28.12.2006 N 31-пк , - в соответствии с которым специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, наделяются функциями и правами органов местного самоуправления по организации ритуальных услуг: регистрации и учету захоронений, отводу земельных участков.
2.Выдать администрации г. Тюмени обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
3.В связи с добровольным устранением нарушения дело в отношении департамента имущественных отношений администрации г. Тюмени прекратить.
Председатель Комиссии
И.В.ПОТКИНА
Члены Комиссии:
О.Н.МОСКВИЧЕВА
Р.И.ВАЛЕЕВ
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.