Решение Тюменского УФАС России от 04.11.2004 г № 12/1
О нарушении антимонопольного законодательства в области конкуренции на рынке финансовых услуг
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Самойлик В.А. - руководитель Управления
Комиссии
Члены Комиссии Лобановский П.Л. - заместитель руководителя Управления
Медведева Н.Г. - заместитель руководителя Управлениярассмотрела материалы производства по делу, возбужденному определением N 12 от 4 октября 2004 года по признакам нарушения Администрацией города Тюмени статей 7, 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", при участии:
1.Представителя Департамента координации систем жизнеобеспечения Администрации г. Тюмени - главного специалиста договорно-правового отдела Т.Л.С. (доверенность б/н от 14.10.2004).
2.Представителя муниципального учреждения "Тюменское городское имущественное казначейство" - юрисконсульта договорно-правового отдела У.Ю.Н. (доверенность N 8 от 21.06.2004).
3.Директора муниципального унитарного предприятия "Управляющая компания по эксплуатации жилищного фонда" З.А.В.
4.Представителей открытого акционерного общества "Тюменский расчетно-информационный центр" - заместителя генерального директора Т.О.М. (доверенность N 22 от 05.05.2004), юриста О.Д.Е. (доверенность N 23 от 05.05.2004).
5.Представителя муниципального унитарного предприятия "Экологические технологии" - заместителя директора Ж.Г.В. (доверенность N 124 от 03.11.2004).
6.Представителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства Администрации Тюменской области Р.Т.Н. (доверенность б/н от 03.11.2004).
7.Представителя ПВУ ГУВД Тюменской области - заместителя начальника отдела Б.С.Г.
Дело рассмотрено в отсутствие не явившихся на заседание комиссии представителей Администрации города Тюмени, надлежащим образом извещенной о времени и месте рассмотрения дела.
Комиссия установила:
В соответствии с учредительным договором от 16.09.2003 создано открытое акционерное общество "Тюменский расчетно-информационный центр" (далее - ТРИЦ), учредителями которого выступили: государственное учреждение Тюменской области "Фонд имущества Тюменской области" с долей в уставном капитале общества 25,5%, Тюменское муниципальное унитарное предприятие "Расчетно-информационный центр" с долей 25,5% и ОАО "Тюменьэнергосбыт" с долей 49% (свидетельство о государственной регистрации от 25.09.2003 N 000579842).
В соответствии с распоряжением Администрации г. Тюмени от 30.06.2003 N 2680 "О создании единой базы данных по жилищно-коммунальному хозяйству г. Тюмени" Тюменским муниципальным унитарным предприятием "Расчетно-информационный центр" (далее - ТМУП "РИЦ") на основании муниципального контракта от 11.07.2003 N 84к-03 с Департаментом координации систем жизнеобеспечения Администрации г. Тюмени (далее - Департамент КСЖ) создана указанная в распоряжении база (далее - единая база ЖКХ). Информационные ресурсы единой базы ЖКХ содержат данные о жилищном фонде г. Тюмени (адрес, балансодержатель, технические характеристики дома и квартир, данные о населении: данные о регистрации, лицевые счета, субсидии и льготы, ставки и тарифы оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг и т.д. согласно приложению N 1 к муниципальному контракту N 84к-03 от 11.07.2003). Работы были выполнены в соответствии с контрактом в полном объеме согласно актам приема-передачи от 06.08.2003, 03.09.2003, 26.09.2003, 20.11.2003. Владельцем указанной базы зарегистрировано ТМУП "РИЦ" (свидетельство о регистрации от 14.11.2003 N 000074).
Распоряжением Администрации г. Тюмени от 21.11.2003 N 5245 "О ведении единой базы данных по ЖКХ г. Тюмени" (далее - распоряжение от 21.11.2003 N 5245) уполномоченной организацией по ведению единой базы ЖКХ назначен ТРИЦ, а передать ему единую базу ЖКХ по договору поручено ТМУП "РИЦ".
Запрашиваемые у Администрации г. Тюмени документы по реализации распоряжения от 21.11.2003 N 5245 в Управление не представлены.
На многочисленные запросы Управления к Администрации г. Тюмени о правовом обосновании наделения акционерного общества исключительными полномочиями в сфере начисления, учета платежей за ЖКУ и передачи функций по ведению единой базы ЖКХ ответа не поступило. В письме первого заместителя Главы города Р.Н.В. от 11.10.2004 сообщено, что функции переданы "в целях исключения дублирования функций сбора за ЖКУ через ТМУП "РИЦ" (впоследствии распоряжением Администрации г. Тюмени от 02.04.2004 N 1634 ТМУП "РИЦ" переименовано в ТМУП "Экологические технологии"). На заседании комиссии участники заседания - представители Департамента КСЖ и муниципального учреждения "Тюменское городское имущественное казначейство" (далее - МУ "ТГИК") также не представили каких-либо обоснований данных действий Администрации города.
Представитель ТМУП "Экологические технологии" на заседании комиссии пояснил, что информационные ресурсы были переданы в электронном виде на магнитных носителях информации по акту, который утерян. Представитель МУ "ТГИК" также подтвердил передачу данных единой базы ЖКХ: в соответствии с пунктом 3.2.1 договора от 06.07.2004 N 64/04-ОД, заключенного между МУ "ТГИК" и ТРИЦ, информацию для реализации этого договора ТРИЦ получает из данных, переданных согласно распоряжению от 21.11.2003 N 5245.
Распоряжением Администрации г. Тюмени от 26.01.2004 N 406 "Об организации работы по регистрации и снятию с регистрационного учета граждан, проживающих в домах муниципального жилищного фонда" (далее - распоряжение от 26.01.2004 N 406) ТРИЦ уполномочен производить работы по регистрации и снятию с регистрационного учета граждан, проживающих в домах муниципального жилищного фонда, а также приему необходимых документов для получения и замены паспорта гражданина России (далее - функции паспортных столов). В соответствии с заключенным на основании распоряжения от 26.01.2004 N 406 договором от 12.02.2004 N 28/04-ОД, МУ "ТГИК" передан ТРИЦ весь архив паспортных служб, который включает поквартирные карточки и карточки регистрации муниципального жилищного фонда, находящегося на балансе МУ "ТГИК" (пункты 2.1.2, 3.1.1 договора).
Сведения о создании при содействии Администрации г. Тюмени и ПВУ ГУВД Тюменской области информационных ресурсов в виде электронной базы данных паспортных столов содержатся в пункте 5 протокола совещания, проведенного директором Департамента ЖКХ Администрации Тюменской области, от 01.10.2003 по вопросам передачи ТРИЦ функций паспортных служб с 1 января 2004 года.
В соответствии с пунктом 4.1 договора от 12.02.2004 N 28/04-ОД исполнение функций паспортного стола оплачивается за счет средств, собираемых с населения в составе платежей, утвержденных постановлением Главы города. Указанным выше протоколом от 01.10.2003 было поручено Администрации г. Тюмени и ТРИЦ согласовать тариф на паспортное обслуживание. По информации ТРИЦ, его доход за услуги паспортного стола в период 01.01.2004 по 31.08.2004 составил 4268493,11 руб.
Распоряжением Администрации г. Тюмени от 27.01.2004 N 432 "О наделении полномочиями" (далее - распоряжение от 27.01.2004 N 432) ТРИЦ уполномочен с 01.01.2004 производить начисление и учет субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг населению, проживающему в жилищном фонде г. Тюмени независимо от формы собственности. В соответствии с пунктом 1 договора от 21.06.2004 N 201-04 (заключенного на основании распоряжения от 27.01.2004 N 432) ТРИЦ по поручению Департамента КСЖ оказывает услуги по предоставлению и начислению гражданам, проживающим в жилищном фонде города, субсидий на оплату ЖКУ, их учету и отчетности. Распоряжением Администрации г. Тюмени от 26.01.2004 N 405 "О проведении мероприятий по социальной защите населения г. Тюмени в связи с увеличением расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг" (далее - распоряжение от 26.01.2004 N 405) управляющим компаниям города в сфере ЖКХ поручено передать ТРИЦ сформированные пакеты документов, необходимых для расчета субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Для реализации распоряжения от 27.01.2004 N 432 распоряжением Администрации г. Тюмени от 17.02.2004 N 775 утвержден Временный порядок предоставления субсидий на оплату ЖКУ в г. Тюмени (далее - Временный порядок предоставления субсидий), в котором содержится требование (пункты 1.4, 2.2) ко всем поставщикам коммунальных услуг вне зависимости от форм собственности (управляющие компании, объединения собственников жилья и др.) о необходимости направления в распоряжение ТРИЦ сведений, имеющих юридическое значение для начисления субсидий (характеристика жилья, стоимость услуг и др.). В распоряжении Администрации г. Тюмени от 08.04.2004 N 1789 "О формировании карты характеристики жилья в г. Тюмени" (далее - распоряжение от 08.04.2004 N 1789) содержится требование к гражданам, проживающим в индивидуальном, бесхозном жилищных фондах, жилищном фонде, находящемся в хозяйственном ведении и оперативном управлении у предприятий и организаций, о необходимости представить в ТРИЦ карту характеристики жилья (сведения для начисления льгот), в которую помимо персональных данных граждан входят сведения о виде, размере жилья, количестве проживающих, сведения о членах семьи и т.д. (согласно приложению N 1 к распоряжению от 08.04.2004 N 1789).
В соответствии с Законом РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан РФ, утверждается Правительством РФ. Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - Правила), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713, устанавливают, что ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица, занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями (пункт 4). В муниципальном жилищном фонде к таким лицам, согласно утвержденному указанным Постановлением Правительства РФ Перечню должностных лиц, ответственных за регистрацию, относятся должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций муниципального жилищного фонда, других организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.
В соответствии с Правилами на должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан, возложены функции по приему соответствующих документов для регистрации и снятия с регистрационного учета, получения и замены паспортов от граждан, заполнению установленных документов, ведению карточек учета, передаче соответствующих документов в ПВС УВД. В частности, при формировании пакета документов для регистрации (снятия с регистрационного учета), принятых от граждан, должностные лица, ответственные за регистрацию, заполняют адресные листки прибытия (убытия) и передают документы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел (пункт 2.2 Инструкции по применению Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденной Приказом МВД РФ от 23.10.1995 N 393). В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 N 828, ответственными за прием документов для получения и замены паспортов граждан являются указанные в Правилах должностные лица, которые и осуществляют прием от граждан необходимых документов. Именно на них возложена обязанность по предоставлению переданных гражданами документов в органы внутренних дел в установленный срок (пункт 14 Положения).
Таким образом, лицо, уполномоченное на осуществление этих функций, должно иметь специальный правовой статус, характеристика которого раскрыта в принятых на основе Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" указанных выше Постановлениях Правительства РФ.
Согласно разделу 2 договора от 12.02.2004 N 28/04-ОД, заключенного между ТРИЦ и МУ "ТГИК" на основании распоряжения от 26.01.2004 N 406, все вышеназванные действия осуществляет ТРИЦ, который не является лицом, контролирующим соблюдение Правил пользования жилыми помещениями муниципального жилищного фонда, и соответственно исполняет функции должностных лиц, ответственных за регистрацию граждан, в нарушение указанных требований.
В материалах дела имеется решение Центрального районного суда г. Тюмени от 28.07.2004, которым по заявлению прокурора Центрального АО г. Тюмени распоряжение от 26.01.2004 N 406 признано незаконным. Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда отменила решение суда первой инстанции по основаниям, не связанным с юридической оценкой содержания распоряжения от 26.01.2004 N 406 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и направила дело на новое рассмотрение.
Порядок предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг установлен Положением о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.08.2004 N 444 (далее - Положение). Данное Постановление отменило Постановление Правительства РФ от 02.08.1999 N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", в соответствии с которым органам местного самоуправления рекомендовано создавать расчетно-кассовые центры по предоставлению субсидий.
В соответствии с пунктом 2 Положения решения о предоставлении субсидий принимаются органами местного самоуправления, органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или уполномоченными ими учреждениями (далее - уполномоченный орган). Согласно Положению только уполномоченный орган вправе рассчитывать размер субсидии и доводить соответствующее решение до заинтересованных лиц.
ТРИЦ не является органом местного самоуправления или учреждением муниципального образования по смыслу статьи 120 Гражданского кодекса РФ, однако актами Администрации г. Тюмени (распоряжение от 27.01.2004 N 432, Временный порядок предоставления субсидий) и заключенным на их основании договором от 21.06.2004 N 201-04 оно наделено функциями по предоставлению и начислению субсидий на оплату ЖКУ.
Согласно пункту 2.1 Временного порядка предоставления субсидий гражданин для получения субсидий должен обратиться с заявлением и необходимыми документами в абонентский пункт ТРИЦ. В соответствии с пунктом 2.1 договора от 21.06.2004 N 201-04 ТРИЦ по обращениям граждан производит предоставление и начисление субсидий и в соответствии с пунктом 5.2 договора несет ответственность за правомерность их предоставления и начисления. Начисление субсидий ТРИЦ производит ежеквартально авансом в месяце, предшествующем кварталу начисления, и только после этого информация о начисленных субсидиях передается в Департамент КСЖ.
Таким образом, решение о предоставлении субсидии принимает ТРИЦ, что противоречит упомянутым выше актам Правительства РФ и требованиям пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) в части, запрещающей органам местного самоуправления наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами указанного органа.
Предпринимательская деятельность ТРИЦ в значительной мере опирается на информационные ресурсы, переданные на основании указанных выше актов Администрации г. Тюмени. Так, осуществляя деятельность паспортных столов (которая оплачивалась по тарифу в составе платежей за содержание жилья), ТРИЦ предоставляет гражданам услуги, в том числе не связанные непосредственно с регистрацией граждан. Согласно утвержденному ТРИЦ прейскуранту гражданам предоставляются услуги по заполнению необходимых бланков для временной(постоянной) регистрации по месту жительства, при обмене (утрате) паспорта, для снятия с регистрационного учета (по цене 100 руб.); по выдаче различных справок в срок менее 10 дней (по цене от 50 до 300 рублей) и т.п.
Потенциальными покупателями информационных услуг ТРИЦ могут являться любые лица, деятельность которых прямо либо косвенно связана с использованием информации по жилищному фонду и коммуникациям города (риэлтеры, строительные компании и др.). В соответствии с приказом генерального директора ТРИЦ от 14.03.2004 утверждены тарифы на услуги по предоставлению информации по ЖКХ для предприятий и организаций: копии ордеров и поквартирных карточек, справки о составе семьи, выписки из лицевых счетов (от 300 до 500 рублей в зависимости от вида информации). Доход ТРИЦ, согласно предоставленной им информации, за выдачу справок в период 01.01.2004 по 31.08.2004 составил 1547246,33 руб.
Кроме этого, владение ТРИЦ указанными информационными ресурсами создает дополнительные преимущества на рынке услуг по адресному распространению рекламы. В частности, такая реклама размещается на платежных документах, выставляемых ТРИЦ по месту жительства потребителей ЖКУ (при этом затраты на распространение платежного документа ТРИЦ включены как в цену на размещение рекламы, так и в услугу, оказываемую поставщикам ЖКУ по начислению и учету денежных средств, оплаченных населением).
В материалах дела имеются платежные документы, содержащие на оборотной стороне рекламу банковских услуг (Запсибкомбанк, КБ "Агропромкредит", банк "Драгоценности Урала") и страховых услуг (ОАО "РЕСО-Гарантия", ООО "Росгосстрах-Урал", ОАО "Страховое общество "АФЕС"). Персональные данные (адрес, индивидуальный лицевой счет, фамилия, имя, отчество ответственного квартиросъемщика, количество проживаемых с ним человек, общая, жилая, отапливаемая площади жилого помещения и т.п) используются в рекламе услуг по добровольному страхованию имущества, в том числе для определения величины страховых взносов, что существенно влияет на потребительские свойства услуг по распространению рекламы. По информации ТРИЦ, его доход от деятельности по размещению рекламы в период с 01.01.2004 по 31.08.2004 составил 74723,42 руб.
Таким образом, назначение ТРИЦ уполномоченной организацией по ведению единой базы данных ЖКХ, регистрации и снятию с учета граждан, приему документов для получения и замены паспорта, начислению и учету субсидий за ЖКУ, а также передача ему всех указанных выше информационных ресурсов, допускающие использование ТРИЦ этих ресурсов в своей предпринимательской деятельности, ставят его в преимущественное положение на рынках информационных услуг и услуг по адресному распространению рекламы, что противоречит пункту 1 статьи 7 Закона о конкуренции в части, запрещающей органам местного самоуправления необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
Заключение между МУ "ТГИК" и ТРИЦ договора от 12.02.2004 N 28/04-ОД, предусматривающего передачу последнему информационных ресурсов (в том числе архива поквартирных карточек), необходимых для ведения работ по регистрации граждан по месту жительства, снятию с учета и выдаче паспортов (пункт 3.1.1 договора), является согласованным действием хозяйствующего субъекта и организации, наделенной правами органа местного самоуправления, которое может привести к ограничению доступа на рынок других хозяйствующих субъектов.
Деятельность ТРИЦ по начислению, сбору средств от населения и распределению их поставщикам ЖКУ подпадает под определение финансовой услуги (статья 3 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"). Следовательно, отношения, связанные с этой деятельностью, с учетом пункта 3 статьи 2 Закона о конкуренции не могут быть рассмотрены в настоящем деле.
Руководствуясь статьей 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и в соответствии с пунктом 2.12 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, комиссия
Решила:
1.Признать нарушающими пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части, запрещающей необоснованно предоставлять отдельному субъекту льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара:
а) назначение ОАО "ТРИЦ" уполномоченной организацией по ведению единой базы данных по жилищно-коммунальному хозяйству города Тюмени (пункт 1 распоряжения Администрации г. Тюмени от 21.11.2003 N 5245), предоставляющее ОАО "ТРИЦ" необоснованные преимущества на рынке информационных услуг;
б) назначение ОАО "ТРИЦ" в качестве исполнителя работ по регистрации и снятию с регистрационного учета граждан, проживающих в домах муниципального жилищного фонда, а также приему необходимых документов для получения и замены паспорта гражданина России (пункт 1 распоряжения Администрации г. Тюмени от 26.01.2004 N 406), предполагающее передачу ОАО "ТРИЦ" сведений (архив поквартирных карточек), владение которыми предоставляет необоснованные преимущества на рынке информационных услуг, обусловленные возможностью использования этих сведений в предпринимательской деятельности, в том числе не связанной непосредственно с регистрацией граждан;
в) требование ко всем поставщикам жилищно-коммунальных услуг вне зависимости от форм собственности (управляющие компании, объединения собственников жилья и др.) и гражданам о необходимости направления в распоряжение ОАО "ТРИЦ" сведений, имеющих юридическое значение для начисления субсидий (характеристика жилья, стоимость услуг и др.), что обеспечивает получение ОАО "ТРИЦ" необоснованных преимуществ на рынке информационных услуг (распоряжение Администрации г. Тюмени от 26.01.2004 N 405, распоряжение Администрации г. Тюмени от 17.02.2004 N 775, распоряжение Администрации г. Тюмени от 08.04.2004 N 1789).
2.Признать нарушающими пункт 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части, запрещающей наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органа местного самоуправления:
а) наделение ОАО "ТРИЦ" полномочиями по начислению и учету льгот и субсидий населению города Тюмени на оплату жилищно-коммунальных услуг (пункты 2 - 4 распоряжения Администрации г. Тюмени от 27.01.2004 N 432, пункты 1, 2.1, 2.1.1 договора от 21.06.2004 N 201-04);
б) наделение ОАО "ТРИЦ" правом рассмотрения заявлений граждан, обращающихся за предоставлением субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, и правом принятия решений по таким заявлениям (распоряжение Администрации г. Тюмени от 17.02.2004 N 775, пункты 2.1, 2.1.8 договора от 21.06.2004 N 201-04).
3.Признать нарушающим статью 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части, запрещающей соглашения и согласованные действия, которые могут привести к ограничению доступа на рынок других хозяйствующих субъектов, заключение между муниципальным учреждением "Тюменское городское имущественное казначейство" и ОАО "ТРИЦ" договора от 12.02.2004 N 28/04-ОД, предусматривающего передачу последнему информационных ресурсов (в том числе архива поквартирных карточек), необходимых для ведения работ по регистрации граждан по месту жительства, снятию с учета и выдаче паспортов (пункт 3.1.1 договора).
4.Выдать предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства Администрацией города Тюмени.
5.Выдать предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства Департаментом координации систем жизнеобеспечения Администрации г. Тюмени.
6.Выдать предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства муниципальным учреждением "Тюменское городское имущественное казначейство".
7.Выделить в отдельное производство дело о нарушении законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.
Председатель комиссии
В.А.САМОЙЛИК
Члены комиссии
П.Л.ЛОБАНОВСКИЙ
Н.Г.МЕДВЕДЕВА