Решение Тюменского УФАС России от 16.12.2004 г № 15/2

О нарушении антимонопольного законодательства в области обязательного медицинского страхования

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области в составе:

    Председатель      Самойлик В.А.    - руководитель Управления
    Комиссии
    Члены Комиссии    Лобановский П.Л. - заместитель руководителя Управления
                      Медведева Н.Г.   - заместитель руководителя Управления

рассмотрела дело N 15 о нарушении Администрацией Тюменской области, Департаментом здравоохранения Администрации Тюменской области, территориальным фондом обязательного медицинского страхования Тюменской области, ОАО "Г.", ОАО "ОСМК "Ю." статей 5, 12 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" при участии представителей:
- Администрации Тюменской области А.Г.А.(доверенность б/н от 03.12.2004);
- Департамента здравоохранения Тюменской области Р.А.М. (доверенность N 1186/25 от 19.04.2004);
- территориального фонда обязательного медицинского страхования Тюменской области М.Е.Э. (доверенность N 41 от 29.09.2004);
- ОАО "МСК "А." - директора Л.А.Л.;
- ОАО "МСК "У." С.М.А., К.А.П. (доверенность 72 АА N 217341 от 14.12.2004);
- ММЛПУ "Городская поликлиника N 8" А.Т.С. (доверенность б/н от 31.08.2004);
- ГУ "Филиал ГУ "НИИ кардиологии Томского научного центра СОРАМН "Тюменский кардиологический центр" П.Т.Г. (доверенность б/н от 15.12.2004);
- ММЛПУ "Городская поликлиника N 12" - главного врача С.Н.А.;
- ГЛПУ "Тюменская областная клиническая больница" К.Е.Д. (доверенность 72 АА N 086791 от 21.05.2004);
- ГЛПУ Тюменской области "Областная клиническая больница N 2" Я.В.Ю. (доверенность N 2076 от 16.12.2004);
- ММЛПУ "Городская поликлиника N 6" К.А.П. (доверенность б/н от 12.10.2004).
Представители ОАО "Г.", ОАО "ОСМК "Ю.", ЗАО "М." на заседание комиссии не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Комиссия
Установила:
В Управление поступили заявления страховых организаций (ОАО "МСК "У." и ОАО "МСК "А.") о неправомерных действиях территориального фонда обязательного медицинского страхования Тюменской области (далее - ТФОМС, Фонд), выразившихся в отказе от заключения договора финансирования, в рассылке страхователям извещений, в которых предлагается дать свое согласие на перемену лиц в обязательстве (перемену страховщика) по договору обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), создании условий, при которых к осуществлению ОМС населения допущены только определенные страховые медицинские организации, а именно: ОАО "ОСМК "Ю.", ОАО "Г.".
ТФОМС, в соответствии с Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования (утв. Постановлением ВС РФ от 24.02.1993 N 4543-1), статьями 1, 3 Закона Тюменской области N 16 от 03.05.2002 "О территориальном фонде обязательного медицинского страхования Тюменской области", является юридическим лицом, аккумулирующим финансовые средства физических и юридических лиц, осуществляющим финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы ОМС, накапливающим финансовые резервы и осуществляющим финансирование. В силу указанных нормативных правовых актов ТФОМС занимает исключительное положение на рынке услуг по аккумулированию финансовых средств ОМС граждан и осуществлению финансирования ОМС на территории Тюменской области (без автономных округов).
На основании принятого Губернатором Тюменской области постановления от 15.02.2001 N 54 "О временном порядке финансирования в системе обязательного медицинского страхования Тюменской области", а также Закона Тюменской области "О территориальном фонде обязательного медицинского страхования Тюменской области" ТФОМС с 2001 года был наделен исключительным правом осуществлять обязательное медицинское страхование жителей юга Тюменской области, что повлекло за собой устранение с рынка услуг ОМС страховых медицинских организаций. В настоящее время положение на рынке услуг ОМС Тюменской области не изменилось. Каких-либо правовых актов о передаче функций страховщика от ТФОМС страховым медицинским организациям областными органами государственной власти не принималось.
Занятие ТФОМС исключительного положения на рынке услуг по аккумулированию финансовых средств ОМС граждан и осуществлению финансирования ОМС и на рынке ОМС на территории Тюменской области (без автономных округов) позволяет ему оказывать влияние, в том числе негативное, на положение на рынке ОМС.
При проверке фактов, изложенных в заявлениях ОАО "МСК "У." и ОАО "МСК "А.", а также в ходе рассмотрения настоящего дела были выявлены факты совершения ТФОМС, ОАО "Г." и ОАО "ОСМК "Ю." действий, противоречащих Федеральному закону "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", а именно:
ТФОМС направил в адрес страхователей по договору ОМС работающего населения письмо N 1497/15 от 18.10.2004 со следующей информацией:
- с 01.01.2005 функция страховщика по обязательному медицинскому страхованию передается страховым медицинским организациям, имеющим лицензию на осуществление ОМС и договор финансирования, заключенный с ТФОМС;
- страхователям предлагается расторгнуть действующие договоры ОМС работающего населения с 01.01.2005 и обратиться за заключением договора ОМС работающего населения и получением страховых медицинских полисов со сроком действия с 01.01.2005 в страховые медицинские организации либо дать свое согласие на перемену лиц в обязательстве по договору ОМС работающего населения (перемену страховщика).
К данному письму ТФОМС прилагалось сообщение о Тюменском филиале ОАО "ОСМК "Ю.", а также проект письменного согласия страхователя на перемену лиц в обязательствах по договору ОМС работающего населения.
Представители ЛПУ пояснили, что при осуществлении своей деятельности они руководствуются ранее принятыми нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми ТФОМС был наделен функциями страховщика.
Как было установлено в ходе заседания, ЛПУ располагают письмом ТФОМС от 18.10.2004. Более того, при отказе (уклонении) заключить с ОАО "МСК "А." договоры на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по ОМС, некоторые ЛПУ (Тюменская больница ГУ "Западно-Сибирский медицинский центр Министерства здравоохранения Российской Федерации", ГЛПУ Тюменской области "Областная стоматологическая поликлиника N 2", ГЛПУ Тюменской области "Областная клиническая больница N 2", ММЛПУ "Городская поликлиника N 8", ЛЛЛПУ "Городская поликлиника N 6"), ссылаясь на указанное письмо ТФОМС, в качестве причины этого отказа указывали отсутствие у страховой медицинской организации договора финансирования с ТФОМС.
Из изложенного следует, что ЛПУ приняли письмо ТФОМС от 18.10.2004 как указание о заключении ЛПУ договоров на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по ОМС со страховыми медицинскими организациями с 01.01.2005 при наличии у последних договоров с ТФОМС о финансировании.
Исходя из того, что к основным направлениям деятельности ТФОМС относятся выравнивание условий ОМС на территории области, разработка правил ОМС граждан на территории области, осуществление финансирования ОМС, ТФОМС обладает исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к ЛПУ и страховым медицинским организациям. В силу этого уведомление Фонда воспринимается (может быть воспринято) страхователями, ЛПУ и страховыми медицинскими организациями как обязательные для исполнения требования.
Отсутствие у страховых медицинских организаций фактической возможности заключения договора на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по ОМС создает препятствие для заключения договора финансирования, отсутствие которого не позволяет заключить договоры со страхователями, что, в свою очередь, исключает деятельность страховых медицинских организаций на рынке ОМС.
Таким образом, рассылка ТФОМС писем от 18.10.2004, на основании которых ЛПУ отказывают страховым медицинским организациям в заключении договоров на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по ОМС, содержание которых явилось препятствием к доступу страховых медицинских организаций на рынок ОМС Тюменской области, что повлекло за собой ограничение конкуренции на данном рынке. Такие действия нарушают требования статьи 5 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", запрещающей действия финансовой организации, занимающей доминирующее положение на рынке финансовых услуг, которые затрудняют доступ на рынок ОМС другим страховым медицинским организациям.
Кроме того, рассылка Фондом письма от 18.10.2004 с указанием информации о конкретной страховой компании ограничивает страхователя в его праве на свободный выбор страховой организации, создает необоснованно благоприятные условия деятельности конкретной страховой медицинской организации.
Представитель ТФОМС по этому поводу пояснил, что никакой информации о конкретной страховой медицинской организации к своему письму от 18.10.2004 ТФОМС не прилагал, никаких действий, нарушающих законодательство, не предпринимает. Данное письмо предлагалось всем страхователям, обращавшимся в Фонд по договорной работе.
Как следует из информации интернет-издания "Информационно-публицистический альманах УрФО "Н." от 23.11.2004, ОАО "ОСМК "Ю." заключило договор финансирования с ТФОМС и осуществляет ОМС на территории Тюменской области (без территорий автономных округов), застраховав уже 100000 человек. Никаких пояснений по опровержению указанной информации представителем ТФОМС не дано.
О наличии различного подхода ТФОМС к деятельности страховых медицинских организаций свидетельствует и тот факт, что в условиях, когда региональными актами в качестве страховщика по ОМС был определен только ТФОМС, на рынке ОМС действовал другой страховщик - ОАО "Г.". Об этом свидетельствуют лечебно-профилактические учреждения, в частности ГЛПУ Тюменской области "Областная клиническая больница N 2" (далее - ОКБ N 2), представитель которого пояснил, что ОКБ N 2 оказывала услуги лицам, застрахованным в ОАО "Г.", в рамках договора, заключенного с Фондом, оплата этих услуг производилась ТФОМС по отдельным реестрам, передаваемым в ТФОМС. Позднее, 01.11.2004, ОКБ N 2 заключен договор ГМф 27/ОМ/002/04 с ОАО "Г." (сроком действия до 31.12.2004). При заключении договора страховщик предъявлял договор финансирования с ТФОМС со сроком действия, истекающим 31.12.2004. В это же время ОАО "С." в заключении договора финансирования на 2004 год (N 1907 от 20.11.2003) Фондом отказано, и эта компания не была допущена на рынок ОМС.
По письму от 18.10.2004, в части предложения страхователям расторгнуть действующие договоры ОМС работающего населения с 01.01.2005 и обратиться за заключением договора ОМС работающего населения и получением страховых медицинских полисов со сроком действия с 01.01.2005 в страховые медицинские организации либо дать свое согласие на перемену лиц в обязательстве по договору ОМС работающего населения (перемену страховщика), представитель ТФОМС пояснил, что со стороны Фонда никаких действий по перемене лиц в обязательстве по договорам Фонда со страхователями не производилось, договоры финансирования со страховыми медицинскими организациями не заключались, в том числе с ОАО "Г." и ОАО "ОСМК "Ю.".
Представители Фонда, Администрации области и Департамента здравоохранения Администрации Тюменской области в заседании комиссии не дали четких разъяснений причин начала рассылки Фондом с 18 октября 2004 года письма о передаче функции страховщика страховым медицинским организациям с 01.01.2005. Представители также пояснили, что никаких актов, которыми бы предусматривалось изменение существующего порядка организации ОМС на территории Тюменской области, не принималось.
В ходе заседания было установлено, что ТФОМС продолжает осуществлять деятельность в качестве страховщика, например 11.11.2004 был заключен договор ОМС N 2-06415 с некоммерческой организацией "Тюменский областной фонд "П.". На основании этого договора выданы страховые полисы ОМС на бланке и с печатью ТФОМС, а также со штампом Тюменского филиала ОАО "ОМСК "Ю.". Представители заявителей пояснили, что в процессе заключения договора некоммерческой организацией "Тюменский областной фонд "П." сотрудники ТФОМС выступали от имени и в интересах ОАО "ОСМК "Ю.".
Представитель Фонда не смог пояснить, каким образом появился штамп ОАО "ОМСК "Ю." на полисе ОМС, выданном ТФОМС 11.11.2004 по договору ОМС N 2-06415, отрицал, что сотрудники Фонда могли выступать от имени и в интересах этой страховой медицинской организации. На вопросы представителей ЛПУ о лице, которое будет финансировать услуги, оказанные гражданам по полисам ОМС с отметкой ОАО "ОСМК "Ю.", представитель Фонда заверил, что все услуги в рамках ОМС будет оплачивать ТФОМС. Из этого следует, что действия ТФОМС и страховых медицинских компаний "ОАО "Г." и "ОАО "ОСМК "Ю." являются согласованными, препятствующими доступу на рынок ОМС других страховых медицинских организаций (в частности ОАО "МСК "А." и ОАО "МСК "У."), то есть ограничивают конкуренцию на рынке ОМС.
Согласованные действия ТФОМС, ОАО "Г." и ОАО "ОСМК "Ю.", в результате которых на рынке ОМС действуют только определенные страховые организации, одна из которых прямо навязывается всем страхователям, обратившимся в Фонд за продлением соответствующих договоров ОМС, не допускаются на рынок ОМС иные страховые организации, ограничивают конкуренцию. Эти действия противоречат статье 6 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" в части недопущения согласованных действий финансовых организаций между собой, если они прямо или косвенно направлены на ограничение доступа на рынок ОМС страховых организаций.
Ограничение конкуренции путем ограничения доступа на рынок ОМС страховых организаций, при наличии крупного ущерба, может образовывать состав преступления, предусмотренного статьей 178 Уголовного кодекса РФ.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 30 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и пунктом 5.7 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства,
Решила:
1.Признать территориальный фонд обязательного медицинского страхования Тюменской области нарушившим статью 5 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" в части совершения действий, затрудняющих доступ на рынок обязательного медицинского страхования страховым медицинским организациям.
2.Признать территориальный фонд обязательного медицинского страхования Тюменской области, ОАО "Г.", ОАО "ОСМК "Ю." нарушившими статью 6 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" в части совершения согласованных действий, ограничивающих доступ на рынок обязательного медицинского страхования других страховых медицинских организаций.
3.Выдать предписание территориальному фонду обязательного медицинского страхования Тюменской области.
4.Направить материалы дела в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства.
Председатель комиссии
В.А.САМОЙЛИК
Члены комиссии
П.Л.ЛОБАНОВСКИЙ
Н.Г.МЕДВЕДЕВА