Решение Тюменского УФАС России от 03.11.2005 г № 16/3

О нарушении антимонопольного законодательства в области ограничения конкуренции среди хозяйствующих субъектов

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии:   Самойлик В.А.  - руководитель управления,
Члены Комиссии:          Медведева Н.Г. - заместитель руководителя
                                          управления,
                         Поткина И.В.   - заместитель начальника
                                          отдела,
                         Столярова Е.Н. - ведущий специалист

20.10.2005 рассмотрела материалы производства по делу, возбужденному определением N 16 от 02.08.2005 по признакам нарушения Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области (далее - Управление Ростехнадзора по Тюменской области) п. 1 ст. 7, ст. 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), при участии:
1.Представителя Управления Ростехнадзора по Тюменской области Е.В.Н. (доверенность от 11.04.2005 N 1);
2.Директора ГОУ ДПО "УЦ З." Л.Р.З., юрисконсульта Б.Д.С. (доверенность от 12.09.2005);
3.Представителя ОАО "С." У.Л.В. (доверенность от 01.04.2005), Я.А.М. (доверенность от 12.09.2005);
4.Директора ООО УКПФ "У." К.А.И.;
5.Представителя АНО "Ц." С.Е.А. (доверенность б/н от 26.09.2005);
6.Директора НПО "Я." П.А.Ю.;
7.Представителя ОАО "И." Г.П.К. (доверенность от 19.10.2005 N 474);
8.Директора Института <...> С.М.И.
На заседании Комиссии отсутствовали представители ООО "УКК Т." и АНО "И.". В соответствии с п. 2.12 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства (утверждены Приказом ФАС России от 02.02.2005 N 12) в отсутствие сторон (их представителей) дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные об их своевременном извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило мотивированное ходатайство об отложении рассмотрения дела. Как следует из материалов дела, ООО "УКК Т." и АНО "И." были надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела. Ходатайств от упомянутых организаций в управление не поступало.
Комиссия
Установила:
В управление поступило обращение Прокуратуры Тюменской области (исх. N 7-747-05 от 22.07.2005) о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства при издании распоряжения Управления Ростехнадзора по Тюменской области от 30.05.2005 N Р-55 (далее - распоряжение N Р-55).
В соответствии с распоряжением N Р-55 по согласованию с ГОУ ДПО "УЦ З." (далее - УЦ З.) местом проведения аттестации определен УЦ З., которому поручена организация проведения аттестации и проверки знаний, оформление, учет и хранение копий протоколов аттестаций, оформление, учет и выдача удостоверений, формирование групп аттестующихся специалистов, информирование технического отдела Управления о количественном составе аттестуемых. Назначение соответствующих специалистов из числа сотрудников Управления Ростехнадзора по Тюменской области для участия в аттестации и проверке знаний, согласно п. 2.3 распоряжения N Р-55, производится только при получении информации от УЦ З.
Приказом Управления Ростехнадзора по Тюменской области от 15.07.2005 N 79 утверждено Положение о территориальной аттестационной комиссии Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области (далее - Положение). Пунктом 11 Положения вопросы организационного обеспечения работы Территориальной аттестационной комиссии Управления Ростехнадзора по Тюменской области поручаются Базовому Центру - ГОУ ДПО "УЦ З.". К таким вопросам относятся: учет заявок на аттестацию, составление предложения по графику работы аттестационной комиссии, доведение графика до сведения предприятий, оформление и учет протоколов аттестации, оформление и учет удостоверений, составление реестра лиц, прошедших аттестацию. Пункт 12 Положения о территориальной аттестационной комиссии Управления предусматривает возможность распределения обязанностей по организационному обеспечению работы комиссии между Базовым Центром и организациями по подготовке, на базе которых предполагается работа комиссии.
Между Управлением Ростехнадзора по Тюменской области и УЦ З. заключен договор возмездного оказания услуг от 01.07.2005, в соответствии с которым УЦ З. обязуется оказать услуги по организационному обеспечению работы Территориальной аттестационной комиссии (информирование и консультация по вопросам работы Комиссии, учет заявок, формирование групп аттестуемых, оформление, хранение, учет, выдача протоколов аттестации, оформление, учет, выдача удостоверений и т.д.), а управление - оплатить оказанные услуги.
Порядок подготовки и аттестации в области промышленной безопасности руководителей и специалистов регламентируется Положением о порядке подготовки и аттестации работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденным Постановлением Госгортехнадзора от 30.04.2002 N 21 (далее - Положение о порядке подготовки и аттестации работников). В соответствии с Положением о порядке подготовки и аттестации работников аттестации руководителей и специалистов предшествует их подготовка по промышленной безопасности, которая может проводиться в организациях, занимающихся подготовкой но промышленной безопасности по разработанной ими учебном программе (предаттестационная подготовка). Такие организации должны располагать в необходимом количестве штатными специалистами, аттестованными в порядке, установленном Положением о порядке подготовки и аттестации работников. Аттестация руководителей и специалистов может проводиться в аттестационных комиссиях организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подконтрольных Госгортехнадзору, в центральных и территориальных аттестационных комиссиях Госгортехнадзора России, а также на базе организаций, в которых проводилась предаттестационная подготовка.
Из представленных в управление материалов следует, что на территории Тюменской области действует 21 организация (далее - учебные центры), осуществляющая подготовку по промышленной безопасности руководителей и специалистов организаций, подконтрольных Управлению Ростехнадзора по Тюменской области: до назначения Базовым Центром УЦ З. подготовкой по промышленной безопасности руководителей и специалистов не занимался, основным видом деятельности центра было повышение квалификации специалистов по другим программам.
На заседании комиссии директор ООО УКПФ "У." пояснила, что до издания распоряжения N Р-55 учебные центры подавали заявки на проведение аттестации обученных у них специалистов в Управление Ростехнадзора по Тюменской области, аттестация проходила в тех же учебных центрах, где проходило обучение, проекты протоколов направлялись в Управление Ростехнадзора по Тюменской области. После издания распоряжения N Р-55 и до 01.08.2005 аттестации по-прежнему проводились в тех же учебных центрах, только в Управлении Ростехнадзора по Тюменской области их заявки не принимались, они подавались через УЦ З., который иногда необоснованно отказывал в принятии заявок. При подаче заявки в УЦ З. последний выставлял договор и счет на оплату услуг. В указанный период между УЦ З. и ООО УКПФ "У." заключен договор на оказание организационно-методических услуг от 25.07.2005 N 1264, в соответствии с которым УЦ З. обязуется предоставить аудиторию для аттестации и выдать документы аттестованным лицам соответствующего образца. В свою очередь учебный центр должен оплатить данные услуги в сумме 1500 рублей за каждого аттестуемого работника. Кроме того, УЦ З. в адрес ООО УКПФ "У." также были направлены два договора на оказание образовательных услуг, предметом которых была обозначена предаттестационная подготовка по правилам промышленной безопасности опасных производственных объектов и другим специальным правилам (N 933 от 15.06.2005 и N 1023 от 28.06.2005). Эти договоры не были подписаны ООО УКПФ "У.", так как предметом договоров являлись те же услуги, что оказывает ООО УКПФ "У.". Однако выставленные на основании этих договоров счета пришлось оплатить (п/п N 70 от 15.06.2005 и п/п от 28.06.2005), так как Управление Ростехнадзора по Тюменской области не представляло специалистов для проведения аттестации до перечисления денежных средств УЦ З. Поскольку стоимость услуг но данным договорам не была заложена в калькуляции учебного центра, денежные средства за оказание этих услуг взимались дополнительно к стоимости обучения с организаций, обучающих своих специалистов. По мнению представителя ОАО "С.", распоряжением N Р-55 устанавливается ничем не обоснованная дополнительная финансовая обязанность работодателей в сумме 1500 рублей за каждого аттестуемого.
Представитель АНО "Ц." подтвердил, что в их центре сложилась аналогичная ситуация. Директор НПО "Я." пояснил, что аттестация проходит на месте с участием представителей Управления Ростехнадзора по Тюменской области, протоколы учебный центр получает, заявка подается, как и раньше, через участкового инспектора. В июле было заключено два договора с УЦ З., по договоренности с директором УЦ З. стоимость обучения первой группы составляла 390 рублей на одного человека, второй группы - 650 рублей на человека. В настоящее время такой оплаты нет, проект протокола направляется в УЦ З., который затем выдает удостоверения. Представитель ОАО "И." пояснил, что с изданием распоряжения N Р-55 процедура организации и проведения аттестации никак не изменилась. Аттестация проходит в учебном центре, заявка подается через инспектора Ростехнадзора, удостоверения выдаются в Ишиме представителями Ростехнадзора. Договоров с УЦ З. не заключалось, и денежные средства не перечислялись.
После издания распоряжения N Р-55, в период с 30.05.2005 по 25.07.2005, только с учебными центрами, приглашенными на заседание Комиссии, УЦ З. было заключено 10 договоров на оказание организационно-методических услуг на сумму 293000 рублей. Стоимость оказываемых по договору услуг на одного человека колеблется от 390 рублей до 1500 рублей. Как пояснил на заседании Комиссии директор данного центра, уменьшение стоимости по некоторым договорам является следствием устной договоренности.
После вмешательства Прокуратуры Тюменской области в июле 2005 года договоры УЦ З. с другими учебными центрами не заключаются, оплата услуг по организации работы Территориальной аттестационной комиссии осуществляется Управлением Ростехнадзора по Тюменской области в соответствии с договором от 01.07.2005. В материалах дела имеется акт N 01368/62 от 31.08.2005 об оказании организационных услуг по обеспечению работы комиссии на сумму 5044 рубля 13 копеек.
С 01.08.2005 учебные центры, проведя предаттестационную подготовку специалиста, выдают ему только справку об обучении, аттестация по итогам этой подготовки проводится на базе УЦ З.. В настоящее время заявки на проведение аттестаций принимаются только от организаций, чьи специалисты прошли предаттестационную подготовку. Такие учебные центры, как ООО УКПФ "У.", АНО "Ц." собирают эти заявки и от имени организаций, прошедших обучение, подают их в УЦ З. Протоколы аттестаций учебные центры не получают.
Со слов директора УЦ З., центр был назначен Базовым по результатам конкурса, однако, когда проходил конкурс, он пояснить не мог. После победы в конкурсе УЦ З. для осуществления соответствующих функций принял на работу методиста и закупил необходимую оргтехнику. В настоящее время центр, помимо функций, возложенных на него п. 11 Положения о территориальной аттестационной комиссии, разрабатывает график работы аттестационной комиссии, экзаменационные билеты, которые впоследствии утверждаются Управлением Ростехнадзора по Тюменской области. Как пояснил на заседании Комиссии директор УЦ З., была допущена ошибка при расчете стоимости услуг для Ростехнадзора, поскольку затрат рабочего времени гораздо больше, чем предполагалось. Сейчас оказание этой услуги УЦ З. невыгодно.
Как пояснил на заседании Комиссии представитель Управления Ростехнадзора по Тюменской области, физически у инспекторов нет времени для выполнения организационных работ по проведению аттестации, в связи с чем возник вопрос о передаче этих функций. Был проведен конкурс, по результатам которого исполнителем по выполнению работ по организационному обеспечению работы Территориальной аттестационной комиссии Управления выбран УЦ З.. УЦ З. определен Базовым Центром по организации работы Территориальной аттестационной комиссии в соответствии с п. 12 Положения о порядке подготовки и аттестации работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденного Постановлением Госгортехнадзора от 30.04.2002 N 21.
На заседании Комиссии представителем Управления Ростехнадзора по Тюменской области представлены: Приказ от 16.06.2005 N 68 "О размещении заказа на проведение работ по организационному обеспечению работы территориальной аттестационной комиссии", запросы корректировок цен от 16.06.2005 N N 1376а, 1377а, котировочные заявки трех учебных центров, протокол процедуры закупок работ по организационному обеспечению деятельности территориальной аттестационной комиссии от 01.07.2005. Представленная конкурсная документация содержит явные противоречия, что ставит под сомнение факт проведения конкурса. В частности:
- к котировочной заявке Тюменского учебного центра ОАО "С." от 20.06.2005 приложена генеральная доверенность от 15.08.2005, причем эта доверенность упомянута в самой котировочной заявке;
- ни на одной котировочной заявке нет входящего номера;
- запросы котировок цен после исходящего номера содержат литеру "а", что может свидетельствовать о более поздней регистрации данных документов;
- определением от 13.09.2005 N 16/1 у учебных центров, в числе которых были и те, которые названы в качестве участвующих в конкурсе (ООО "УКК Т."), была запрошена вся переписка с Управлением Ростехнадзора по Тюменской области за период с 01.12.2004 по дату получения запроса, вместе с тем информация о проведении данного конкурса не представлена в управление ни учебными центрами, ни Управлением Ростехнадзора по Тюменской области;
- ни в объяснениях Прокуратуре Тюменской области, ни в ответах на запросы Управления о причинах выбора Базовым Центром именно УЦ З. данный конкурс не упоминался ни Управлением Ростехнадзора по Тюменской области, ни учебными центрами;
- не было ничего сказано о конкурсе и на первом заседании Комиссии, состоявшемся 13.09.2005.
Все эти факты свидетельствуют об очевидных признаках подлога, что требует проверки компетентными органами. Вместе с тем данные факты не влияют на квалификацию нарушения антимонопольного законодательства, так как распоряжение N Р-55 издано значительно раньше, чем датированы представленные документы по конкурсу, а сам выбор Базового Центра в любом случае (по конкурсу или без него) не соответствует требованиям Положения о порядке подготовки и аттестации работников.
В соответствии с п. 7.1.11 Положения об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Тюменской области, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.11.2004 N 236, Управление осуществляет надзор и контроль за соблюдением порядка подготовки и аттестации в области промышленной безопасности руководителей, специалистов и рабочих организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты. В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, нормативными правовыми актами, организационно-распорядительными и руководящими документами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также этим Положением.
Возложение функций по организационному обеспечению работы Территориальной аттестационной комиссии на УЦ З. противоречит п. 12 Положения о порядке подготовки и аттестации работников, в соответствии с которым организационное обеспечение работы территориальных аттестационных комиссий возлагается на одно из структурных подразделений руководством Госгортехнадзора и его территориальных органов. Работа территориальных аттестационных комиссий может осуществляться на базе организаций, в которых проводилась предаттестационная подготовка. При этом организационное обеспечение работы комиссии возлагается на эти организации, следовательно, организационное обеспечение - это обязанность организаций, которая возлагается на них нормативным актом. Кроме того, само понятие "Базовый Центр" отсутствует в действующем законодательстве, то есть такое назначение не имеет юридического обоснования.
Необоснованное назначение УЦ З. Базовым Центром и возложение на него функций по организационному обеспечению работы территориальной аттестационной комиссии (п.п. 1, 3 распоряжения N Р-55, п. 11 Положения о территориальной аттестационной комиссии) ставит этот центр в преимущественное положение на рынке образовательных услуг по сравнению с другими учебными центрами. В частности, участвуя в разработке экзаменационных билетов, имея протоколы аттестаций, данный учебный центр имеет преимущества при составлении образовательных программ и оценке результатов образовательного процесса, в то время как другие учебные центры не имеют возможности увидеть результаты своей работы (протоколы аттестации). Составление и утверждение графиков работы аттестационной комиссии позволяет УЦ З. проводить аттестацию подготовленных им работников на более благоприятных условиях (в первую очередь, в удобные для него сроки и т.д.). Таким образом, учебные центры поставлены в неравные условия, что ущемляет интересы центров, не являющихся Базовыми, и ущемляло и может ущемить в дальнейшем интересы хозяйствующих субъектов - организаций-работодателей, обучающих свои кадры.
Заключение между Управлением Ростехнадзора по Тюменской области и УЦ З. договора от 01.07.2005, предусматривающего передачу последнему функций но организационному обеспечению работы территориальной аттестационной комиссии, является согласованными действиями хозяйствующего субъекта и органа исполнительной власти, которые могут привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, что противоречит ст. 8 Закона о конкуренции.
Кроме того, Комиссия усматривает в действиях Управления Ростехнадзора по Тюменской области и УЦ З. признаки нарушений законодательства, контроль за соблюдением которого не входит в компетенцию антимонопольных органов.
Руководствуясь ст. 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и в соответствии с п. 2.26 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, Комиссия
Решила:
1.Признать нарушающими п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части, запрещающей необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту льготы, ставящие его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара, следующие действия Управления Ростехнадзора по Тюменской области:
а) определение ГОУ ДПО "УЦ З." местом проведения аттестаций и проверки знаний руководителей и специалистов организаций, подконтрольных отделам Управления Ростехнадзора по Тюменской области (п. 1 Распоряжения Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области от 30.05.2005 N Р-55);
б) определение ГОУ ДПО "УЦ З." Базовым Центром по вопросам организационного обеспечения работы Территориальной аттестационной комиссии Управления (п. 11 Положения о территориальной аттестационной комиссии Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области, утвержденного Приказом от 15.07.2005 N 79).
2.Признать нарушающим ст. 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части, запрещающей соглашения и согласованные действия, которые могут привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, заключение между Управлением по экологическому и технологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзора по Тюменской области и ГОУ ДПО "УЦ З." договора б/н от 01.07.2005, предусматривающего передачу последнему функций по организационному обеспечению работы Территориальной аттестационной комиссии.
3.Выдать Управлению по экологическому и технологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзора по Тюменской области предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
4.Материалы дела передать в правоохранительные органы.
Председатель Комиссии
В.А.САМОЙЛИК
Члены Комиссии
Н.Г.МЕДВЕДЕВА
И.И.ПОТКИНА
Е.Н.СТОЛЯРОВА