Постановление от 19.12.2013 г № 1653
О результатах мониторинга правоприменения Закона Тюменской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования»
Мониторинг правоприменения Закона Тюменской области от 03.11.2003 N 170 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" (далее также - Закон Тюменской области N 170) проведен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации", Положением о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов, принятых Тюменской областной Думой, утвержденным распоряжением председателя областной Думы от 04.07.2012 N 127-рп, Планом организационно-технических и исследовательских мероприятий по мониторингу правоприменения Закона Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования", утвержденным распоряжением председателя областной Думы от 26.02.2013 N 34-рп.
Для мониторинга правоприменения использовались информации и заключения, поступившие от Правительства Тюменской области, прокуратуры Тюменской области, Управления Минюста России по Тюменской области, Управления Росреестра по Тюменской области, Тюменьстата, Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, Восьмого арбитражного апелляционного суда, муниципальных районов и городских округов Тюменской области, а также структурных подразделений аппарата областной Думы - информационно-аналитического управления, управления по экономике и финансам, отдела по организации взаимодействия с представительными органами власти и общественными объединениями, отдела по работе с обращениями граждан, правового управления, управления по обеспечению информационной политики.
Изучив представленные материалы, депутаты Тюменской областной Думы отмечают следующее.
Закон Тюменской области N 170 определяет особенности регулирования отношений в сфере оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в Тюменской области, и планирования использования земель сельскохозяйственного назначения.
Реализация положений Закона Тюменской области N 170 осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти Тюменской области по нескольким направлениям:
- инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения для выдела земельных участков в счет невостребованных земельных долей;
- предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Тюменской области;
- реализация права преимущественного приобретения Тюменской областью земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
- планирование использования земель сельскохозяйственного назначения (формирование структуры посевных площадей сельскохозяйственных культур).
Реализация указанного Закона с 2010 года осуществляется посредством финансирования мероприятий долгосрочной целевой программы "Основные направления развития земельных отношений в Тюменской области". Данная программа на период 2013 - 2015 годов утверждена распоряжением Правительства Тюменской области от 30.08.2012 N 1692-рп.
В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ с 1 июля 2011 года полномочия по выявлению невостребованных земельных долей и признанию на них права собственности переданы органам местного самоуправления.
За первое полугодие 2013 года местным бюджетам в форме межбюджетных трансфертов были переданы средства в размере 1195 тыс. рублей на инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности, определение списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны в установленном порядке невостребованными, и признание в судебном порядке права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли.
Указанные мероприятия способствовали активизации оборота земель сельскохозяйственного назначения Тюменской области: площади возделывания сельскохозяйственных культур с 2008 по 2012 год увеличились на 76,6 тыс. га.
В течение 2012 года прокуратурой Тюменской области выявлено 350 нарушений земельного законодательства. По информации прокуратуры, при использовании земель сельскохозяйственного назначения распространены следующие виды нарушений земельного законодательства:
- органами местного самоуправления допускаются нарушения при принятии решений о признании земельных долей сельскохозяйственного назначения невостребованными;
- допускается захламление земель сельскохозяйственного назначения отходами производства и потребления;
- допускается использование земель сельскохозяйственного назначения без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;
- администрациями муниципальных образований принимаются решения о распоряжении собственностью Российской Федерации;
- принимаются правовые акты по вопросу изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования без учета наличия утвержденных Правил землепользования и застройки, а также в нарушение процедуры изменения территориального зонирования и без проведения публичных процедур.
Прокуратурой отмечена тенденция, когда при использовании земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за границей населенного пункта, для ведения садоводства и огородничества (что разрешено ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации), ведется строительство жилых домов (что разрешено Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). В результате указанные факты приводят к массовой коттеджной застройке земель сельскохозяйственного назначения.
По данным Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, спорные правовые ситуации между сторонами возникают при применении статей 2, 5 Закона Тюменской области N 170 и касаются определения предельного размера земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также вопросов купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, в частности, реализации права преимущественного приобретения земельного участка Тюменской областью.
Законами 8 субъектов Российской Федерации, в том числе Курганской области, в отношении определенных категорий граждан (ветераны боевых действий, инвалиды Великой Отечественной войны, молодые специалисты, работники сельхозпредприятий и т.п.) установлены случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
В материалах, полученных из органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, в числе проблем, связанных с правовым регулированием оборота земель сельскохозяйственного назначения, которые препятствуют максимальному целевому использованию земель, указаны следующие:
- наличие значительного количества земельных участков сельскохозяйственного назначения, права собственности на которые не оформлены в соответствии с действующим законодательством;
- недостаточная финансовая поддержка органов местного самоуправления со стороны региональных бюджетов, направленная на реализацию полномочий в сфере земельных отношений в полном объеме;
- необходимость разработки соответствующих методических рекомендаций ввиду низкого уровня подготовки специалистов сельских поселений, осуществляющих работу по выявлению невостребованных земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения, постановке их на кадастровый учет, а также по вовлечению земель в сельскохозяйственный оборот;
- отсутствие в настоящий момент сложившейся судебной практики по исковым заявлениям органов местного самоуправления о признании права собственности на невостребованные земельные доли;
- длительность судебных процедур по розыску наследников умерших участников долевой собственности.
Помимо обозначенных проблем, связанных с практикой реализации региональных законов об обороте земель сельскохозяйственного назначения, субъекты Российской Федерации указывают на проблемы, обусловленные несовершенством правового регулирования на федеральном уровне:
- для органов местного самоуправления федеральным законодательством установлен весьма короткий срок для проведения значительного объема работ по обеспечению подготовки проектов межевания земельных участков, проведения кадастровых работ в отношении земельных участков, права собственности на которые не зарегистрированы;
- установленная в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" норма, согласно которой плановые проверки органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля проводятся не чаще чем один раз в три года, препятствует формированию эффективного механизма воздействия на собственников земельных участков, допускающих их длительное неиспользование или ухудшение качественного состояния, а также вступает в противоречие с нормами, обязывающими Россельхознадзор ежегодно в рамках государственного земельного контроля проводить проверки целевого использования земель сельскохозяйственного назначения;
- не установлен особый режим прекращения прав пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения для предприятий, которые находятся в состоянии банкротства.
На основании результатов изучения экспертного мнения по вопросам реализации Закона Тюменской области N 170 (проведено 51 экспертное интервью в 19 районах области, экспертами выступили специалисты областного департамента агропромышленного комплекса, Росреестра, органов местного самоуправления, 16 руководителей агропромышленных предприятий) экспертами сформулирован вывод о существовании ряда факторов, негативно влияющих на эффективность реализации Закона:
- незавершенность инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения;
- несовершенство системы определения стоимости земель сельскохозяйственного назначения;
- несоответствие предельных размеров земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения потребностям производителей различных видов сельскохозяйственной продукции;
- сложность и длительность процедуры предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
- сложность и длительность процедуры перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории.
Некоторые эксперты, а также респонденты из других субъектов Российской Федерации в качестве нерешенной проблемы называли сложность процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, неконкретность критериев ненадлежащего или нецелевого использования земель. Однако Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369 утверждены признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации. Вероятно, упоминание респондентами указанной проблемы объясняется их неосведомленностью.
Таким образом, общий анализ информационных материалов позволяет сделать вывод, что наиболее часто спорные правовые ситуации возникают при применении пункта 1 статьи 2 Закона Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования", согласно которой минимальный размер образуемого нового земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения устанавливается равным 60 гектарам.
Требования указанного пункта не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее, чем минимальные размеры земельных участков, установленные настоящим пунктом.
Однако областное законодательство не содержит критериев применимости технологий, допускающих сельхозпроизводство на площади меньшей, чем 60 га. Поэтому правоприменительная практика идет по пути отказа (на стадии регистрации прав) заявителям, желающим выделить в натуре земельные участки в счет своих земельных долей, которые, как правило, составляют менее 60 га. Практически выделить земельные участки в натуре в счет земельных долей становится возможным либо скупая земельные доли у других участников долевой собственности, либо путем объединения собственников земельных долей, либо признания в судебном порядке допустимости применения технологий сельхозпроизводства на площади меньшей, чем 60 га.
Вводя минимальный размер земельного участка, который можно выделить в счет земельных долей, законодатель преследовал цель сохранения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.
Однако такой способ правового регулирования представляется нецелесообразным, так как препятствует реализации гражданами конституционного права иметь в собственности землю. Представляется, что вопрос о сохранении целевого использования земель сельскохозяйственного назначения целесообразно решать уполномоченным органам в случае инициирования процедуры по изменению разрешенного использования земельного участка или переводу земель из одной категории в другую.
Учитывая решение комитета областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям, с целью реализации пункта 2.5.1 Стратегии деятельности Тюменской областной Думы пятого созыва, в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 28, статьями 31 и 33 Устава Тюменской области областная Дума постановляет:
1.Информации о правоприменении Закона Тюменской области от 03.11.2003 N 170 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" принять к сведению.
2.Создать рабочую группу по разработке проекта закона Тюменской области "О внесении изменений в Закон Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" (в части уточнения порядка применения нормы о минимальном размере земельного участка, выделяемого в счет земельной доли).
3.Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на комитет областной Думы по аграрным вопросам и земельным отношениям (Конев Ю.М.).
Председатель областной Думы
С.Е.КОРЕПАНОВ